证券法修订草案“成熟” 核准制或将告别历史舞台

资本市场全面深化改革背景下，对证券法尽快完成修订并通过的需求越来越迫切。

本周，证券法修订迎来四审，12月23日，第十三届全国人大常委会第十五次会议听取了全国人大宪法和法律委员会关于证券法修订草案审议结果的报告。

记者了解到，报告提及证券法修订草案对很多内容做出了大篇幅的修改，较此前的征求意见稿，报告提出了有关于证券法修订草案的六大修改意见，包括“进一步加大对证券违法行为的处罚力度”，“强化投资者保护”等。

最重要的是，报告中提出将“按照全面推行注册制的基本定位规定证券发行制度，不再规定核准制”，这也终结了近期市场关于注册制改革的讨论，证券法的修改意味着顶层设计明确了未来资本市场注册制改革的大方向。

另外，此次证券法修订草案的审议是否能够通过，今日的报告也给出了积极的预期。据新华社消息，会议听取全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞作的关于证券法修订草案审议结果的报告，宪法法律委认为上述法律草案已比较成熟，建议提请本次常委会会议审议通过。

注册制迎接新历史

本次证券法修订草案审议之前，由于深交所注册制推进预期不明，市场上甚至出现了此次证券法修订将探讨注册制和核准制将双轨制运行的观点。

事实上，此次审议的时间节点也颇为敏感。为配合股票发行注册制改革，根据国务院提出的议案，十二届全国人大常委会第十八次会议于2015年12月通过了授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用证券法有关规定的决定；2018年2月，十二届全国人大常委会第三十三次会议又作出决定，将上述授权期限延长至2020年2月29日。也就是说，国务院对于注册制改革的授权期限还有两个月就将到期。

证券法三审稿中已经加入了大量同注册制相关的内容，但仍局限在科创板的试点，三审稿审议也特别提出，目前鉴于注册制改革仍处于试点阶段，经过实践，总结可复制、可推广的经验再上升为法律制度，更为稳妥。因此，三审稿中根据现阶段试点情况对科创板注册制作出特别规定。

但在今日全国人大宪法和法律委员会关于证券法修订草案审议结果的报告中，注册制改革全面推开在法律层面再进一步。

报告指出，目前科创板注册制改革主要制度安排基本经受住了市场检验，在证券法修订草案中确立证券发行注册制已经有了实践基础。建议按照全面推行注册制的基本定位规定证券发行制度，不再规定核准制；同时,为有关板块、有关证券品种分步实施注册制的进程安排，留出法律空间。宪法和法律委员会经研究，建议按照全面推行注册制的修改思路，对证券发行制度进行完善，将修订草案三次审议稿“证券发行”一章中的“一般规定”和“科创板注册制的特别规定”两节合并同时做出修改。

具体来看，修改还包括“将发行股票应当‘具有持续盈利能力’的要求，改为‘具有持续经营能力’”“在规定国务院证券监督管理机构依照法定条件负责证券发行申请注册的基础上，取消发行审核委员会制度，确按国务院和国务院证券监督管理机构的规定，证券交易所等可以审核公开发行证券申请，并授权国务院规定证券公开发行注册的具体办法”等。

上述的修改无疑为接下来注册制推广至资本市场其他板块在上位法层面定了调，资本市场注册制改革不会摇摆而会持续推进下去。

“毫无疑问，全面推进注册制改革，将科创板的成功经验推广至其他板块是未来数年资本市场改革的重中之重，但此次授权到期后，由于此前已经延期过一次，这一次再延期的概率很小，因而本次审议通过的话，将在来年给注册制在资本市场其他板块的推进提供重要的法律基础。”北京地区一家中型券商投行业务负责人认为。

及时回应市场争议

对于三审稿中修订的内容，市场也还有争议，记者了解到在此次审议的版本中则进一步回应了此前市场提出的诸多争议问题。

如长期来市场对证券违法行为处罚力度较低的不满，尽管三审稿将处罚标准提升了不少，但很多市场人士和法学研究人士都对最高处罚金额的提升幅度持有不同的意见。

华东政法大学国际金融法律学院副教授郑彧便认为，“虽然本次修法对于法律责任的罚金部分有大幅提升，但我个人认为对于证券市场违法违规行为动辄几亿元、几十亿元的获利而言，罚金的金额仍不足够。”

报告中便指出有的常委会组成人员和地方、部门、单位建议，在修订草案三次审议稿的基础上，进一步加大对证券违法行为的处罚力度，显著提高证券违法成本，严厉惩治并震慑违法行为人。宪法和法律委员会经研究，建议对法律责任一章作以下修改：对相关证券违法行为，有违法所得的，规定没收违法所得。

具体来看，较三审稿较大幅度地提高行政罚款额度，按照违法所得计算罚款幅度的，处罚标准由原来的一至五倍提高到一至十倍；另外，实行定额罚的由原来多数规定的三十万元至六十万元，分类提高了不少，如欺诈发行行为最高处罚二百万元至二千万元，虚假陈述则最高处罚一百万元至一千万元。

记者还了解到，部分市场观点认为三审稿中没有进一步扩大证券定义的范围或统一证券定义的范围颇为遗憾，应当在此次审议中继续修订。

三审稿审议后，中国证券投资基金业协会会长洪磊针对证券法的修改提出建议时表示要明确证券的定义，扩大证券的范围。将基金份额、非公开发行的股权、不动产投资信托份额等列举为证券，统一证券发行交易信息披露规则和违法处罚标准，全面规范企业不同阶段的股权融资活动，实施功能监管。

此次报告也指出，有的常委委员和地方、部门提出，资产支持证券、资产管理产品等具有证券属性的金融产品实践中由不同部门监管,监管标准和监管规则不完全统一，建议按照功能监管的原则，明确由国务院依照本法的原则统一规定相关产品的管理办法，规范相关产品的发行、交易活动。宪法和法律委员会经研究，建议在修订草案三次审议稿第二条中增加一款规定：资产支持证券、资产管理产品发行、交易的管理办法，由国务院依照本法的原则规定。

但扩大证券法适用范围的同时也进一步优化了适用领域的问题。例如报告指出，有的地方、部门提出，证券衍生品种分为证券型